Nu höjs reduktionsplikten – men vad händer sen?

För att uppfylla den nya nivån för reduktionsplikten kommer mer biodrivmedel att behöva blandas in. Även viss el för transporter kommer att kunna räknas in i reduktionsplikten. Den 10-procentiga nivån kommer att gälla under hela 2026 och ligga kvar mellan 2027-2030, enligt regerings nuvarande intentioner.

Styrmedelsutredningen ska ge svar

I höstas tillsatte regeringen den så kallade Styrmedelsutredningen, som ska ge förslag och verktyg för hur Sverige kan nå sina klimatmål enligt EU:s krav. Utredningen har beskrivits som en av de viktigaste åtgärderna i regeringens klimathandlingsplan och ska bland annat komma med förslag på hur fossila bränslen ska fasas ut till 2045 och hur reduktionsplikten ska fungera. Detta ska ske på ett ”kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt”, enligt regeringen. Utredningen ska presentera sina förslag i maj 2026 och arbetet och förslagen kommer ha stor bäring och påverkan på transportsektorn. Svebio deltar i utredningens referensgrupp.

Klimatlag med långsiktiga mål

Ska reduktionsplikten vara ett långsiktigt styrmedel för att minska koldioxidutsläppen eller orsakar den bara allt för höga drivmedelspriser som drabbar hushåll och företag? Plånboksfrågorna är alltid viktiga i riksdagsval, så även kostnaden för det vi kör på.

Vilken soppa vi ska ha i tanken har varit ett hett ämne i flera decennier. Olika regeringar har gjort mer eller mindre långsiktiga satsningar, vilket sammantaget gjort att utsläppen av koldioxid och andra skadliga ämnen har minskat sedan 1980-talet. Dock har ständiga svängningar i politiska ambitioner och styrmedel hämmat investeringsviljan, varför biodrivmedelsproduktionen i Sverige inte ökat i takt med efterfrågan. Flera projekt har även gått i graven av både politiska, tekniska och ekonomiska skäl.

När klimatlagen antogs av riksdagen 2017 bestämdes att det klimatpolitiska arbete ska utgå från de långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen hade fastställt. Det långsiktiga målet innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvarande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990.

Biodrivmedlen är avgörande

Transportsektorn har en nyckelroll i den svenska klimatomställningen. Det är den enda sektorn med ett specifikt sektormål, vilket innebär att utsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast till år 2030 jämfört med år 2010.

Enligt regeringen kommer elektrifiering vara avgörande för att minska utsläppen från vägtransporter. Trots det har Energimyndigheten, Trafikverket och Naturvårdsverket alla konstaterat att även med en hög elektrifieringstakt så kommer det att behövas en betydande mängd biodrivmedel om Sverige ska nå en 70-procentig utsläppsminskning till 2030. Den främsta orsaken är att vi inte hinner skaffa tillräckligt många eldrivna bilar, bussar och lastbilar fram till år 2030. Idag utgör rena elbilar endast knappt 5 procent av personbilsflottan i Sverige. För gods- och persontrafiken är andelen elfordon ännu lägre och där kan utvecklingen både ta längre tid och kräva andra lösningar än elektrifiering. Därför behövs det åtgärder för att minska utsläppen för de resterande bensin- och dieseldrivna fordon som kommer rulla på vägarna år 2030.

Det är därför sannolikt att efterfrågan på biodrivmedel kommer att öka i EU de kommande åren, i takt med ökande klimatkrav. Det innebär att produktionskapaciteten behöva byggas ut.

Styrmedel spelar en stor roll

Det mest centrala styrmedlet har varit reduktionsplikten för bensin och diesel tillsammans med koldioxidavgiften på fossila drivmedel och skattebefrielsen för biodrivmedel, som syftar till att främja användningen av biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp.

Inrikes transporter står i dag för omkring en tredjedel av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Vägtrafiken står i sin tur för mer än 90 procent av transportsektorns utsläpp. Mellan 2010 och 2017 minskade transporternas utsläpp med knappt 20 procent, men minskningstakten var för långsam i förhållande till de beslutade utsläppsmålen.

Som ett led i ambitionerna infördes därför reduktionsplikten från 1 juli 2018 och innebar att drivmedelsleverantörerna varje år skulle minska växthusgasutsläppen från bensin och diesel med en viss procentsats till och med 2030. När reduktionsplikten infördes i Sverige var vi ett av de sista länderna i EU med att införa någon form av inblandningskrav för biodrivmedel.

Innan reduktionsplikten infördes så hade Sverige endast en skattereduktion för både låg- och höginblandade biodrivmedel. Skattereduktionen räknades dock som ett statligt stöd enligt EU:s statsstödsregelverk, varför regeringen kontinuerligt behövde få ett godkännande från EU-kommissionen för att reducera skatten, oftast begränsat till 3-4 år. Det har därför funnits en återkommande osäkerhet i om man skulle få fortsatt tillstånd till skattereduktion, vilket har skapat osäkerhet hos drivmedelsbranschen och en önskan om mer långsiktiga styrmedel.

Den reduktionsplikt som infördes 2018 innebar en gradvis ökad inblandning av biodrivmedel. När reduktionsplikten infördes låg den på 2,6 procent för bensin och 19,3 procent för diesel. Målet var att den 2030 skulle uppgå till 28 procent för bensin och 66 procent för diesel. Det bedömdes att en ökad användning av biodrivmedel i fordon med förbränningsmotor var ett kostnadseffektivt sätt att minska växthusgasutsläpp och skapa omedelbara utsläppsreduktioner. Den politiska enigheten i riksdagen var dessutom stor då reduktionsplikten infördes.

Plikten att reducera utsläppen av växthusgaser läggs på drivsmedelsleveratören. Om reduktionsplikten inte uppfylls måste leverantören betala en sanktionsavgift. Växthusgaseffekten beräknas på hela livscykeln för drivmedlet i fråga. Reduktionsplikten omfattar den totala försäljningen av bensin och diesel vilket innebär att mer än bara transportsektorns användning ingår, till exempel användningen i arbetsmaskiner.

Långsiktighet välkomnas

En påtaglig fördel när reduktionsplikten infördes var att den svenska bränsle- och drivmedelsbranschen fick långsiktiga förutsättningar för att finna nya hållbara lösningar att ersätta fossilt med förnybart. Reduktionsplikten gav också incitament för ökad forskning och utveckling om nya förnybara drivmedel. Riksrevisionen slog våren 2023 fast att ”Reduktionsplikten har förutsättningar att bidra till framför allt målet för inrikes transporter till 2030 till rimlig kostnad, jämfört med andra sätt att nå det målet.”

Alla hållbara lösningar kommer att behövas nu och i framtiden för att nå klimatmålen. Det finns områden där omedelbar elektrifiering är att föredra och det finns områden där biodrivmedel spelar en viktig roll under en överskådlig tid eller där biodrivmedel utgör ett fullgott slutmål. Exempel på detta är inte minst flyget och sjöfarten, där batteridrivna flygplan och fartyg ligger långt in i framtiden.

Kritik mot sänkningen av reduktionsplikten

När regeringen hösten 2023 beslutade att sänka reduktionsplikten till 6 procent för både diesel och bensin var det av plånboksskäl.  Det tyngsta argumentet från regeringens sida var att svenska hushåll och företag skulle ges förutsättningar att leva och ha möjligheten att resa till jobbet och med familjen till rimlig kostnad. För att underlätta för hushållen och för att bibehålla svenska företags konkurrenskraft skulle därför reduktionsnivåerna sänkas, enligt regeringen.

Från flera organisationer och företag framfördes kritik. Bland annat att det främst var hushåll och företag med dieselfordon som gynnades av beslutet samt att det var missriktat om syftet var att sänka hushållens kostnader. Huvudkritiken riktades dock mot att utsläppen av växthusgaser skulle öka kraftigt och att det saknades förslag om vilka andra åtgärder som skulle vidtas för att minska utsläppen. Till exempel bedömde Trafikverket och Naturvårdsverket att sänkningen av reduktionsplikten skulle göra det närmast omöjligt att nå etappmålet för inrikes transporter till 2030 och avsevärt försvåra möjligheten att nå Sveriges åtaganden i EU. Även från drivmedelsbranschen framfördes kritik. Man ansåg att regeringen borde ha satsat på andra åtgärder, såsom sänkta skatter på drivmedel eller stöd till drabbade hushåll, om avsikten var att minska effekterna av höga drivmedelspriser.

Åtta månader efter att reduktionsplikten sänktes föreslogs att den skulle höjas igen. Regeringen presenterade den 27 augusti 2024 sitt förslag om att från och med 1 juli 2025 öka andelen inblandat biodrivmedel till 10 procent i både diesel och bensin, det vill säga en höjning med 4 procentenheter.

De nya reglerna, som precis har trätt i kraft, innebär en viss återställare som, enligt regeringens beräkningar, ska minska koldioxidutsläppen med 2 miljoner ton till 2030, det vill säga. en halv miljon ton per år. Sverige lever därmed upp till EU:s klimatmål, enligt regeringen, och genom skattesänkning på bensin och diesel kompenseras hushållen och företagen för kostnadseffekten.

Enligt Energimyndighetens bedömningar innebär varje inblandad procentenhet biodrivmedel en kostnadsökning med 12-15 öre per liter. Samtidigt sänks dock de sammanlagda skatterna på fossilt bränsle så att priset på diesel och bensin vid pump förväntas, enligt regeringen, bli oförändrat, förutsatt att världsmarknadspriset på råolja inte stiger.

Avsaknad av långsiktighet hämmar investeringar

När reduktionsplikten infördes var den ett tydligt och långsiktigt styrmedel. Tillsammans med gynnsamma skatteregler för biodrivmedel skapades en trygghet som gav många företag förutsättningar att investera i inhemsk biodrivmedelsproduktion. Detta uppfattades som välkommet, inte minst för att nå en stärkt försörjningstrygghet för drivmedel.

Det kommer att krävas en mer långsiktig strategi från politiken för att öka investeringsviljan och produktionen. Befintliga styrmedel för att främja produktion och användning av förnybara drivmedel har främst riktats mot efterfrågesidan, där – vid sidan om reduktionsplikten – även skattebefrielse på rena och höginblandade biodrivmedel har haft betydande påverkan på användning. Det finns dock behov av ytterligare styrmedel som syftar till att bidra till ökad produktion av förnybara drivmedel och för att nå mål om försörjningstrygghet. För att nå dessa mål behövs utbudsbaserade styrmedel, exempelvis produktionsstöd.

Vid sidan om att minska osäkerheterna kring reduktionsplikten efterfrågas minskade risker i intäktsledet kopplat till ny icke etablerad produktionsteknik jämfört med etablerade. Planerad tillkommande produktionskapacitet av förnybara drivmedel bedöms utgå från existerande produktionsteknik, vilket kan resultera i ett fortsatt importberoende av råvaror.

EU-regelverk skapar osäkerhet

De råvaror som idag används för biodrivmedel i Sverige är främst tallolja, raps, animaliska restprodukter samt matolja och matlagningsfett från livsmedelsindustrin. Etanol produceras av grödor såsom vete, majs, sockerbetor samt livsmedelsrester och spannmål. En ökad inhemsk produktion av förnybara drivmedel från inhemska råvaror kan – förutom att bidra till energi- och klimatpolitiska mål – även bidra till ekonomisk tillväxt och sysselsättning, stärka svenskt näringslivs konkurrenskraft och stärka försörjningstryggheten av drivmedel.

En annan utmaning är var råvarorna skall komma från. Nyttjandet av råvaror från skogs- och jordbruket hämmas av nya regler från EU – eller framförallt – hur de tillämpas i Sverige. Bland annat sätter förnybartdirektivet (RED III) ramarna för biodrivmedel. Andra exempel är EU-regleringar om artskydd, markanvändning och avskogning. EU intar också en väldigt rigid hållning till grödbaserade biodrivmedel av rädsla för att de ska konkurrera med livsmedelsproduktion. Tillgången till råvaror på en konkurrensutsatt marknad påverkas också av andra aktörer, till exempel kemiindustrin och stålindustrin, som efterfrågar gröna kolatomer.

Tekniska utmaningar

Vidare finns det tekniska utmaningar som hinder för investeringar i inhemsk produktion. Dessa är i huvudsak kopplade till att kommersialisera nya tekniker, exempelvis tekniker som använder råvaror såsom lignocellulosa, koldioxid och elektricitet, för att producera biodrivmedel. Att använda mer skogsrestprodukter till drivmedel skulle kunna öka utbudet och ge billigare ge biodrivmedel genom att nyttja nya tekniker för att producera till exempel etanol, metan, metanol eller dimetyleter. Här kan det vara motiverat att ge investeringsstöd som riskkompensation.

Det är dock politiken som sätter ramarna. Det som efterfrågas av företagen är tydlighet och långsiktighet. Mellan beslut till full drift väntar flera år med tillståndsprövning, projektering, byggnation och inkörning. En ökad produktion av förnybara drivmedel och mellanprodukter kan bidra till näringspolitiska mål.

Satsningar på innovativ drivmedelsproduktion har förutsättningar att generera direkta och indirekta sysselsättningseffekter och stimulera ekonomiska aktiviteter genom hela värdekedjan. Den positiva effekten för tillväxt och sysselsättning ökar om råvaran är inhemsk.

En ökad produktion av förnybara drivmedel kan även bidra till förbättrad försörjningstrygghet. I dag importeras merparten av de drivmedel och råvaror, fossila som förnybara, som används i landet. Försörjningstryggheten av drivmedel är därför begränsad och kan vid exempelvis en längre energiblockad, eller vid en global brist på råvaror, leda till omfattande brist på drivmedel. I Sverige finns dock goda förutsättningar att stärka försörjningstryggheten av drivmedel genom uppskalning av biodrivmedelsproduktion baserad på inhemska förnybara råvaror.

Styrmedelsutredningen har ett brett uppdrag

Svebio deltar i Styrmedelsutredningens referensgrupp och har därigenom möjlighet att direkt komma med förslag och synpunkter. Utredningen ska bland annat ta fram förslag som är;

• Kostnadseffektiva och leder till samhällsekonomisk effektivitet,
• Tar hänsyn till hushållens och näringslivets ekonomi samt
• Leder till en säker och acceptabel utfasning av fossila bränslen.

Inom ramen för detta ska utredningen utveckla åtgärder som är både kostnadseffektiva och samhällsekonomiskt effektiva för att nå klimatmålen till 2045 samt uppfylla Sveriges klimatåtaganden gentemot EU. Till detta ska utredningen säkerställa att åtgärderna inte leder till orimligt      höga kostnader för hushåll och näringsliv. Återigen betonas acceptans hos medborgarna för åtgärderna. Till detta ska utfasningen av fossila bränslen ske på ett sätt som är säkert och acceptabelt, vilket bland annat omfattar att näringslivets konkurrenskraft ska bibehållas och stärkas.

Uppdraget är mycket komplext. Förutom inhemska faktorer måste utredningen även ta hänsyn till att mycket förändras på området genom EU:s styrning med en rad nya regelverk inom klimat- och energiområdet samt att det finns stora farhågor om kostnader och risker för delar av samhället. Till detta ska det göras en tydlig analys av konsekvenserna av klimatpolitiken.

Styrmedel syftar till att förändra samhällets utveckling och ofta människors beteende. Detta kan föra med sig acceptansproblem. Styrmedelsutredningen ska därför ta hänsyn till och dra erfarenhet av att drivmedelspriserna blev problematiska när hushållen var pressade av inflationen 2022-2023.

Utredningen kommer också behöva analysera vilken prisnivå på drivmedel som bidrar till en kostnadseffektiv omställning och vilken nivå som uppfattas som ”acceptabel” och inte får ”skadliga effekter för landet eller samhället”.

Enligt regeringens direktiv till utredningen ska den inte lämna förslag inom skatteområdet. Det är dock omöjligt att bortse ifrån skatternas betydelse som styrmedel. Hur vi beskattar energi är avgörande både som styrmedel och för den totala prisbilden på drivmedel. Dock är inte förutsättningarna för energibeskattningen ännu klara på EU-nivå. Sedan 2021 förhandlar man i Bryssel om att ersätta det nuvarande energiskattedirektivet från 2003 med ett nytt som är mer anpassat till dagens energi- och klimatpolitiska mål. Den innevarande danska ordförandeskapet i EU ser det som en prioriterad uppgift att får ett nytt energiskattedirektiv i hamn under hösten.

Slutligen behöver utredningen också förhålla sig till prissättning från det nya utsläppshandelssystemet, ETS 2, som träder i kraft 2027. ETS2 förväntas driva upp drivmedelspriserna i Sverige. Naturvårdsverket beräknar att kostnaden per liter diesel ökar till 1,20 kr vid ett utsläppshandelspris på 49 euro per ton CO2. Andra bedömare förutspår dock att utsläppsrätterna kommer bli betydligt dyrare.

I maj 2026 får vi svaret på vad utredningen har kommit fram till. Då är det bara fyra månader kvar till riksdagsvalet. Ska även 2026 års val bli ett energival?

Text: Johnny Kjellström

Läs mer på regeringens hemsida: Regeringen tillsätter Styrmedelsutredningen för att minska Sveriges utsläpp 

Läs senaste numret Prenumerera